透过预算协调程序进行移民法改革

by Yen-Yi Anderson, on October 4, 2021

Source: @AILANational

扩张获取公民资格的途径是美国总统拜登竞选时期的主要竞选承诺之一，因此，当拜登总统上任时，他向国会提交了一项法案，为无证移民开辟一条获得合法身份的道路，这是他对移民系统现代化的承诺的一部分。该项法案被称为 2021 年美国公民法（the U.S. Citizenship Act of 2021），旨在建立一个新的系统，以妥善管理和保护我们的边境，确保我们的家庭和社区安全，并更好地管理跨半球的移民。

根据白宫在今年一月发布的说明文件（Fact Sheet），该法案为那些每天勤奋贡献社会，并可能已经在地耕耘了数十年的无证移民，提供一个机会取得公民资格。该立法旨在使我们的移民系统现代化，优先考虑家庭团聚，发展我们的经济，通过明智的投资负责任地管理边境，解决从中美洲移民的根本原因，并确保美国仍然提供那些逃离迫害移民的重新出发的避难所。

不幸的是，该法案自 2 月份推出以来几乎没有取得任何进展。尽管众议院在 3 月份通过了《梦想与承诺法案》和《农业劳动力现代化法案》，但并未为美国公民法提案提供任何立法解决方案。因此，为使拜登总统能够兑现其竞选承诺的一种可能方式，即是通过预算协调程序。即便是童年入境者暂缓遣返计划 (Deferred Action for Childhood Arrivals; DACA)，在当时也因为法院的判决而遭受了挫折。因此，为移民议题寻找解决方式的需求越发增高，而通过标准的参议院程序找到解决方案的可能性很低，因为参议院中的民主党原较少，且法案获得共和党支持的机会更小。

因此，预算协调可能为民主党的唯一选择。

何谓预算协调程序？

常规的立法程序受制于参议院的阻挠议案（在参议院通过立法需要 60 票的绝对多数），但是，通过预算协调程序的法案，不受参议院阻挠议案的约束。

在预算协调过程中，若简单多数同意，法案就可以进行表决。因此，预算协调法案可以以 50 票的绝对多数通过，并由副总统担任决胜局。

民主党最初提议拨款法案为大约 800 万人提供获得永久身份（绿卡）的途径。

哪些与移民相关的条款是通过“预算协调”所提出？

民主党在一项 3.5 万亿美元的预算协调法案中提出了移民改革，数十年来首次为数百万移民开辟一条获得公民身份的途径。

根据该法案，谁有资格获得永久身份？

该法案涵盖以下四类无证移民：

(1) 自幼即來到美国的无证移民；

(2) 自 2020 年 1 月 1 日以来一直从事必要工作（Essential Work）的无证移民；

(3) 2017年1月1日具有临时保护身份（Temporary Protected Status）的个人； 和

(4) 在今年 1 月 20 日符合延長强制离境（Deferred Enforced Departure）条件的个人。

如此一来，如果民主党人在核心小组中联合所有 50 名参议员和众议院中的多数人通过预算协调法案，他们就可以在没有任何共和党支持的情况下开辟一条获得公民身份的道路。

然而，此条道路并非一触可及。法律规定若想通过预算协调法案，必须满足“伯德规则”（Byrd Rule）。

何谓伯德规则？

根据伯德规则，预算协调程序不能用于与联邦预算“无关”的规定。也就是说，与筹资和花钱等基本目的无关的规定并不适用于预算协调。

然而，历史上有使用预算协调来成功通过移民法案的先例。 2005 年，参议院共和党人通过预算协调程序通过了一项移民法案，该法案显着增加以就业为基础的移民人数。他们通过对这些类别的移民签证申请征收 500 美元的费用来做到这一点。该法案中征收新费用的规定，使参议员得以满足伯德规则，最终扩大移民途径。

伯德规则的限制是什么？

根据伯德规则，透过预算协调程序进行的法案必须涉及“支出或收入”的改变，并且不能包含任何与联邦预算“无关”的条款。与筹集和支出资金无关或与资金无必要关联的法案，不得透过预算协调程序提出。

谁来决定一项法案是否满足伯德规则？

通常，由参议院议员与参议院聘请的律师来负责裁决参议院议事程序事项。

然而，纵使参议院议员决定移民条款不得透过预算协调程序进行表决，副总统理论上可推翻该决定。

民主党人认为，基于经济原因，他们的移民条款应该在预算协调过程中被允许，主要是因为允许数百万移民获得绿卡也将使他们有资格获得公共福利。许多经济学家还认为，为数百万人提供获得永久身份的途径将对美国经济产生重大积极影响。例如，一项研究估计，民主党的提议“将为美国国内生产总值增加 1.5 万亿美元，创造 40 万个新工作岗位，并使所有美国人的年工资在未来十年内平均提高 600 美元。”

参议院议员伊丽莎白麦克多诺 （Elizabeth Macdonough）则不认同民主党的说法。

2021 年 9 月 19 日，麦克唐纳做出决定，认为旨在帮助数百万无证移民获得永久居留权的拟议条款并不符合参议院关于预算协调的程序规则。麦克多诺提到：“这项提议的政策变化远远超过了对它的预算影响，不适合纳入和解。让数百万人走上公民之路的后果将远远超出国家预算的狭窄范围。” 她并提到，“合法永久居民”的身份将赋予这些人工作自由、旅行自由、在我们国家任何州生活的自由，以及与家人团聚的自由，并且将使他们有资格申请公民身份，这些都与联邦财政无关。 “透过改变法律来拓宽获得合法永久居留权地位的道路，是一项巨大而持久的政策变化，它对财政预算方面的影响显的相形见绌。”麦克多诺总结道，“民主党本项提案的社会和政治影响超出了它对预算的影响，因此“不适合纳入预算调解”。

虽然麦克多诺对于该移民政策将产生巨大的经济影响没有异议，然而，她认为该政策对非经济方面的影响”远超过了”对财证方面的影响。

尽管民主党将移民改革条款纳入支出法案的努力似乎有一个艰难的开始，但这只是过程的开端。参议院多数党领袖查尔斯·舒默 (Charles E. Schumer) 表示，民主党通过预算调解通过一些移民救济的努力不太可能就此划下句点，参议院民主党已经准备了替代提案，并将在未来几天与参议院议员举行更多会议。

因此，争取移民改革的斗争仍将继续进行。

_________________________________________________________________________

Yen-Yi Anderson, Managing Partner of Anderson & Associates, founded the law firm in January 2014. Yen-Yi Anderson focuses her practice on excellence in business immigration, commercial law, and civil litigation.

Gloria D’Souza, is an Associate specializing in immigration at Anderson & Associates and a contributing author for the Anderson & Associates blog.